长三角城市群规划出炉 协调机制是“老大难”

中国经济网 2016-07-06 09:17:01
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上海虹桥地标性建筑凌空SOHO(CFP) “长三角城市群”的提法最早要追溯到1982年。尽管早已自然生长成东部沿海地区的“老大哥”,但直到今年6月初中央正式发布《长江三角洲城市群发展规划》(下称“《规划》”),这才第一次从国家战略布局的高度清晰定调:“到2030年,全面建成具有全球影响力的世界级城市

上海虹桥地标性建筑凌空SOHO(CFP)

“长三角城市群”的提法最早要追溯到1982年。尽管早已自然生长成东部沿海地区的“老大哥”,但直到今年6月初中央正式发布《长江三角洲城市群发展规划》(下称“《规划》”),这才第一次从国家战略布局的高度清晰定调:“到2030年,全面建成具有全球影响力的世界级城市群。”

相比国内的成渝城市群和长江中游城市群,这个承载着最大经济量能的城市群反而成了长江经济带上最后一个落地的区域规划。

这当然可以被视作压轴大戏,但也有观点认为,姗姗来迟隐隐折射出长三角城市间历来复杂敏感的利益格局。

告别“诸侯经济”:

上海要确立“心脏”作用

对这份《规划》,上海的反应是很迅速的。6月20日,上海市政府常务会议审议通过的《上海虹桥商务区发展“十三五”规划》中,就提出“要抓住长三角城市群发展机遇,加快国际性综合交通枢纽建设”。

尽管国家战略层面并没有直接把“大虹桥”写入《规划》,但无论是区位特征还是上海此前公布的功能定位,这个聚集了长三角密集交通网的枢纽都被视作驱动整个地区资源配置的“超级大脑”。

根据记者的了解,辐射整片长三角腹地的“大虹桥”早已被上海市政府写入最高级别的战略安排,近30年唯一可堪媲美的还是25年前的陆家嘴开发。而当浦江对岸的陆家嘴已经成为覆盖全国乃至整个远东的金融中心,上海的下一个超级CBD毫无争议地被设定为“大虹桥”。

从时间节点上观察,上海的“焦急”程度还要超过中央。“大虹桥”被要求在2020年前就“打造成为服务长三角、面向全国和全球的一流商务区”,而这和中央整盘长三角大棋中对上海的期许关系密切。

记者注意到,从当前发达国家世界级城市群的城市体系看,大多呈现出“金字塔”形,也就是“一个世界级核心城市——若干区域性中心城市——一定数量的一般城市——数量较多的小城镇”这样的驱动模型。

和这些世界级城市群一样,中央也在《规划》中明确赋予了上海绝对的中心地位,确立上海要成为世界级城市群的核心城市,提升其作为“全球城市”的功能,上海承担着带领和辐射长三角参与世界城市竞争的未来使命。长三角城市群想要真正跻身世界六大城市群,上海至关重要。

“告别‘诸侯经济’肯定是中央的战略指导,因为不论哪一个世界级城市群,都有一个绝对中心地位的大都会起到‘心脏’作用,当年浦东开发的时候,浙江一些城市如嘉兴曾因为担心上海强大的聚集效应影响本地经济发展而采取回避策略,苏州、无锡主动采取错位分工与上海经济对接,现在,嘉兴虽然区位优势与苏州不相上下,但经济地位早就不能相提并论了。”上海本地高校一位长期研究都市圈的人士对记者分析。

然而,上海在区域内的现实情况并非如此理想,它与周边城市的竞争优势差距并没有像其他全球城市那样大。“苏州、杭州作为上海两翼最大经济体量的城市,一直提出和上海错位竞争,但实际上,这么多年来,无论是先进制造业还是现代服务业的招商方面和上海暗战不断,常常上海一个项目刚谈到一半,就被隔壁城市以税收和政策的灵活性以及较低的成本挖走。”上述人士这样坦言。

上海统计局5月刚刚更新的数据则显示,上海工业领域正继续面临较大下行压力,总产值同比下降5.1%,其中老牌的汽车制造业下降了9.7%,而杭州、苏州这项数值都是正值。不止一家评论认为,发展“大虹桥”不仅是辐射长三角需要,更是上海未来数年自身经济驱动的引擎。

惨烈的同门竞争:

长三角产业结构相似度连年上升

除了“龙头”上海还需要开足马力提高自身的经济活力外,目前长三角城市群其他城市间也存在着布局分工上的不明晰,导致了惨烈的同门竞争。记者了解到,由于整个区域仍然处于工业化的过程,每个城市几乎无一例外地把加快工业发展当作本地经济发展和提升城市地位的主要路径,各个城市为了做大GDP总量,都把主导产业放在电子信息、石油化工、汽车及汽车零件、医药等大容量的制造业上,造成了产业结构上的高度相同。

而“千城一面”背后隐藏的政府发展逻辑,更体现在商业地产的爆棚上。记者曾漫游长三角,最大的感受是各地新城丛立,同一梯队里的每座城市面貌都惊人相似。前几年的一项数据显示,为了快速弥补土地财政的亏空,在城市综合体的建设上,长三角各城市管理层都竞踩油门,比如南京在售及正建的城市综合体超过了50处,杭州就提出将建成100个城市综合体。

中国社科院财经研究院课题组曾有一组数据发现,2004年之后,长三角整体的产业结构相似度系数均值连续7年上升,2010年达到0.795,而上海与江苏、江苏与浙江的产业结构相似度更高,近年来分别保持在0.9和0.85左右。安徽与江苏、浙江的相似度系数也在这几年快速上升,目前已经达到0.8以上。

《规划》也将这一点作为长三角城市群现存突出矛盾之一,称“城市间分工协作不够,低水平同质化竞争严重,城市群一体化发展的体制机制有待进一步完善”。虽然产业同质化在一定程度上有利于发挥协同效应,但从世界级别的城市群案例看,内部大多具有高度分工和合作的生态。

长期的分工模糊使得长三角城市群这个中国传统意义上的“富人俱乐部”,发展质量并不算高。记者对比发现,其人均生产总值、地均生产总值等反映效率和效益的指标与其他世界级城市群相比还存在差距,长三角城市群面积仅次于北美五大湖城市群,GDP却排名倒数第二,略高于英国中南部城市群,人均GDP与五大湖城市群相差近5倍,地均GDP更是与世界最高的日本太平洋沿岸城市群相差近10倍。

协调机制是“老大难”

同门竞争的本质还反映出长期以来困扰着这片经济沃土的难题。早在多年前,珠三角经济圈从经济总量上还超过长三角的时代开始,长三角就因为地跨多省市而产生了利益协调方面的顽疾,这一点是同属一省之内的珠三角所不必面对的。

记者听到的一种观点认为,正因为长三角“圆桌”上坐着的负责人彼此行政级别不同,和珠三角比,长三角城市群的规划设置一直是落后的,其实城市群规划是仅次于法律的第二法则, 是协调区内城市共同发展的行为准则,但在长三角落地并不容易,过去长三角城市群长期没有一个完整的区域规划,现在《规划》出台才有望对长三角城市群政府协调政策产生普遍约束力。

事实上,长三角城市群政府间的协调机制并不是新生事物,但常年来的实际功效时有争议。据悉,在《规划》落地以前,长三角城市群政府协调机制主要依靠三个层面:第一个层面为副省(市)长级别的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”,每年举行一次,确定三省市合作的大政方针,但是不止一位经济学家认为这避免不了“台上握手”的联谊之嫌,没有确立正式的具有一定行政权力的组织。

相对比较务实的是第二个层面,市长级别的“长江三角洲城市经济协调会”。记者曾亲身参与过这个已有20年历史的协调会,去年包容的城市已有30城,课题主要贯彻落实沪苏浙经济合作与发展座谈会的精神。

第三个层面则是长三角各城市政府部门之间的协调会,该层面包括交通、科技、旅游、 金融等30多个专业部门建立对口联系协调机制。

一个细节或许可以说明长三角城市之间微妙的关系。长三角城市经济协调会从2003年吸纳台州以后,就一直保持在“15+1”的模式,尽管期间扩容呼声不断,年年有城市列席,但7年间再未改变过长三角俱乐部16城市的格局,直到2010年才开始加速,这个市长内部会议增长了6座覆盖城市,彼时区域一体化发展才有一些积极进展。

此后,这个数字还在不断攀升,到2015年已经达到了30城,尽管存在长期以来的竞争弊端,但一体化仍是大势所趋。该协调会办公室主任胡雅龙就曾对记者表示,长三角城市群要在国内、国际竞争中保持领先地位和优势,仅靠一两个城市的强大是不够的,需要的是区域内城市的共同推进和均衡发展。

不过,即使如此,这个协调会的实际意义被认为还有待观察。以行政区划为沟壑的城市间、地区间是否存在恶性竞争?各级政府各自为政是不是造成重复建设?整体上的发展有没有无序和短视的问题?一些专题合作呼声很高,但一涉及地方利益就刹车的困境也亟待破解。

《规划》也高度重视这个“老大难”问题,提出了诸如研究设立长三角城市群一体化发展投资基金、建立地区间横向生态保护补偿机制、建立合理的税收利益共享和征管协调机制等干货,究竟能不能奏效,尚待时间检验。

资料来源:国家发改委《长江三角洲城市群发展规划》编辑制图:《中国经济周刊》采制中心

长江三角洲城市群

长三角城市群在上海市、江苏省、浙江省、安徽省范围内,由以上海为核心、联系紧密的多个城市组成,主要分布于国家“两横三纵”城市化格局的优化开发和重点开发区域。规划范围包括:上海市,江苏省的南京、无锡、常州、苏州、南通、盐城、扬州、镇江、泰州,浙江省的杭州、宁波、嘉兴、湖州、绍兴、金华、舟山、台州,安徽省的合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州、宣城等 26 市,国土面积 21.17 万平方公里,2014 年地区生产总值12.67 万亿元,总人口 1.5 亿人,分别约占全国的 2.2%、18.5%、11.0%。(记者 劳佳迪)

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